政府財(cái)政危機(jī)路在何方？

2012年下半年中國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退的趨勢(shì)已經(jīng)成定局，二季度GDP同比增長(zhǎng)僅有7.6%，低于一季度的8.1%，是全球金融危機(jī)以來(lái)最低增速。8月中旬的數(shù)據(jù)顯示，7月份工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)9.2%，低于6月份的9.5%，為2009年5月以來(lái)的最低增速。

經(jīng)濟(jì)衰退的威力還未彰顯，[瑞豐德永在港注冊(cè)公司服務(wù)]中國(guó)財(cái)政部門(mén)已經(jīng)感受到財(cái)政減收的壓力。七月末財(cái)政部召開(kāi)的年中會(huì)中，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人明確指出，“事實(shí)就是很?chē)?yán)峻，有些省市已的確面臨完不成預(yù)算（收入）的問(wèn)題”，“狠抓增收節(jié)支成為財(cái)政部門(mén)下半年的要?jiǎng)?wù)”、“大力支持稅務(wù)、海關(guān)部門(mén)依法加強(qiáng)稅收征管，應(yīng)收盡收”。各級(jí)政府部門(mén)加大征稅、收費(fèi)、罰款力度的新聞不絕如縷。沈陽(yáng)市更以運(yùn)動(dòng)式罰款為創(chuàng)收手段，致使全市出現(xiàn)大面積商戶關(guān)門(mén)避檢。此舉在社會(huì)輿論的指責(zé)下停止以后，交警開(kāi)始出動(dòng)，起早貪黑貼罰單，廣東、湖北等地也多有此舉。

經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，企業(yè)營(yíng)收下跌、利潤(rùn)睛轉(zhuǎn)陰，此時(shí)加大征稅力度，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜，宏觀上也會(huì)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)衰退。為此，財(cái)稅兩部門(mén)“一把手”謝旭人和肖捷從6月份開(kāi)始，就多次強(qiáng)調(diào)不得收“過(guò)頭稅”，同時(shí)防止出現(xiàn)虛增非稅收入等情況。希望以此遏制各級(jí)財(cái)稅部門(mén)為完成預(yù)算收入指標(biāo)過(guò)度征稅的沖動(dòng)。但這又是一個(gè)兩難，如果真的遏制住這種沖動(dòng)的話，各級(jí)政府很有可能會(huì)陷入財(cái)政危機(jī)。

“完成預(yù)算收入”乍聽(tīng)起來(lái)很有道理，是財(cái)政部認(rèn)真執(zhí)行年度預(yù)算的行為，但細(xì)究起來(lái)卻很荒唐。居民與企業(yè)是依法納稅，應(yīng)繳盡繳，數(shù)額多寡取決于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好壞。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，稅收自然下滑。此時(shí)要完成所謂的“預(yù)算”收入，就只能提高實(shí)際稅負(fù)或預(yù)征稅款，也就是所謂的“過(guò)頭稅”。

然而，遍尋稅收法定的國(guó)家，鮮見(jiàn)預(yù)算收入的提法，財(cái)稅收入源自依法征繳，新開(kāi)稅種、強(qiáng)制收費(fèi)必經(jīng)議會(huì)審批，因此只能預(yù)測(cè)財(cái)政收入，而無(wú)法事先計(jì)劃征繳規(guī)模、增幅。尤其在中國(guó)“以收定支”的財(cái)政體制下，能征來(lái)多少稅直接決定著政府部門(mén)能花多少錢(qián)。對(duì)于財(cái)政部來(lái)說(shuō)，完成財(cái)政收入甚至超收就顯得尤為重要。

重收不重支的工作思路，產(chǎn)生了許多令人震驚的現(xiàn)象。由于近幾年財(cái)政超收規(guī)模巨大，財(cái)政部不得不在年中就開(kāi)始要求各政府部門(mén)突擊花錢(qián)，2011年11、12兩月的財(cái)政待支規(guī)模就達(dá)到驚人的3.5萬(wàn)億元！混亂的支出局面，也賦予了財(cái)政部門(mén)巨大的權(quán)力，讓誰(shuí)花錢(qián)？給多少？什么時(shí)候給？以什么方式給？都成為財(cái)政部門(mén)謀利的方式。如此權(quán)力，其它政府部門(mén)自是噤若寒蟬，生怕經(jīng)費(fèi)被卡，這也是在涉及資金與預(yù)算方面，鮮能聽(tīng)到其它政府部門(mén)異議聲音的原因。政府部門(mén)尚且如此，更不用說(shuō)企業(yè)了。六月中旬，廣東財(cái)政廳副廳長(zhǎng)危金峰案發(fā)，正是禍起補(bǔ)貼企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金，財(cái)政官員和企業(yè)合作，利用撥款權(quán)力，騰挪資金獲利。

更惡劣的是，對(duì)財(cái)政部門(mén)的過(guò)度賦權(quán)的結(jié)果之一，就是使得各級(jí)政府的財(cái)政狀況直接影響整體的宏觀稅負(fù)。在中國(guó)，以流轉(zhuǎn)稅、從價(jià)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中，稅收總額對(duì)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)周期高度敏感，也呈現(xiàn)周期性波動(dòng)。在以收定支的財(cái)政原則下，財(cái)政收入飛速增長(zhǎng)意味著支出規(guī)模隨之?dāng)U張。但危機(jī)隨之而來(lái)，在財(cái)政收入增速放緩甚至負(fù)增長(zhǎng)時(shí)，支出規(guī)模并不會(huì)相應(yīng)調(diào)整。這時(shí)財(cái)稅部門(mén)將不得不以支定收，加大征繳力度或者收費(fèi)、罰款，或以調(diào)控或節(jié)能為名新增稅種，這是近期開(kāi)征房產(chǎn)稅、環(huán)境稅的主要背景。

增長(zhǎng)周期的“以收定支”與衰退周期的“以支定收”交替爬行，是近二十年公務(wù)員不斷擴(kuò)容和宏觀稅負(fù)不斷升高的首要原因。為何？因?yàn)橹袊?guó)從來(lái)都沒(méi)有“以收定支” 和“以支定收”，沒(méi)有外部約束的財(cái)政紀(jì)律，收入支出的確立原則雙雙被擊穿，收支成為一盤(pán)棋，都是財(cái)政部在自說(shuō)自話。在這種情況下，沈陽(yáng)公權(quán)力部門(mén)以罰款為名，公然搶錢(qián)也就不難理解。

“公共選擇理論之父”布坎南曾指出，“如果對(duì)收入的用途沒(méi)有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入。”事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)總量排名靠前的絕大多數(shù)國(guó)家，決定財(cái)政收入與支出規(guī)模都不是財(cái)政部的職責(zé)，而是議會(huì)的權(quán)力，即立法機(jī)關(guān)。稅收由議會(huì)立法，納稅人依法納稅；預(yù)算權(quán)（一般意義上，預(yù)算只是預(yù)算支出）也歸立法機(jī)關(guān)，政府及財(cái)政部根據(jù)經(jīng)法定程序產(chǎn)生的預(yù)算安排財(cái)政支出。

而且兩者之間有著嚴(yán)格的邏輯關(guān)系，即支出決定收入，所謂的“預(yù)算收入”（征稅）及其增減，由議會(huì)決定，往往取決于政府要花多少錢(qián)？那議會(huì)如何決定政府要花多少錢(qián)？這取決于納稅人要求政府做什么事情？即政府事權(quán)的界定。可以說(shuō)，整個(gè)財(cái)稅體制的核心就是對(duì)政府事權(quán)的界定。這也是為什么征稅權(quán)和預(yù)算權(quán)要同時(shí)歸立法機(jī)關(guān)的原因。也正是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)通過(guò)界定政府的事權(quán)，約束住了政府攫取納稅人財(cái)富之手，測(cè)算預(yù)算支出的規(guī)模，據(jù)此增減稅種，以支定收，這就是現(xiàn)代預(yù)算國(guó)家的概念。

從這個(gè)視角來(lái)看，當(dāng)前的財(cái)政危機(jī)正是全能而不受約束的財(cái)政體制的結(jié)果，不斬?cái)嘭?cái)政部貫穿從收入到支出的全能之手，財(cái)政超收與財(cái)政危機(jī)仍將交替進(jìn)行，并且隨著經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)越來(lái)越大。這是當(dāng)下的社會(huì)輿情與政府公信力所無(wú)法承受的。

因此，要化解財(cái)政危機(jī)，不能簡(jiǎn)單的提高稅負(fù)，而需要從通盤(pán)的財(cái)政體制改革入手，厘清財(cái)政收入與支出的決定機(jī)制，以界定政府事權(quán)為核心，理順政府與納稅人的關(guān)系。只是如此，即使提高稅負(fù)，也是納稅人對(duì)政府?dāng)U大事權(quán)的要求。

既然征稅由法律決定，支出由議會(huì)批準(zhǔn)，[瑞豐注冊(cè)外商代表處服務(wù)] 那財(cái)政部的職責(zé)為何？除了執(zhí)行預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理以外，管理財(cái)政收入與支出的差額部分——財(cái)政盈余和赤字——就是財(cái)政部的職能。財(cái)政部根據(jù)中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)周期，進(jìn)行籌資活動(dòng)——用盈余沖銷(xiāo)赤字或者發(fā)行公債、擴(kuò)大赤字，充當(dāng)?shù)氖菄?guó)家財(cái)務(wù)總監(jiān)（CFO）的職責(zé)，切切實(shí)實(shí)的是長(zhǎng)周期宏觀調(diào)控的主力軍。然而，時(shí)至今日，現(xiàn)收收付、基數(shù)管理等還是中國(guó)財(cái)政部的主要管理手段，離國(guó)際上已成主流的權(quán)責(zé)發(fā)生制、責(zé)任政府等管理思路還很遙遠(yuǎn)。如何轉(zhuǎn)變職能，從收稅官轉(zhuǎn)型為國(guó)家財(cái)務(wù)總監(jiān)，是中國(guó)財(cái)政部未來(lái)面臨的重大挑戰(zhàn)。