美國調(diào)整對華出口管制政策的步伐正在臨近，但未必如中國所期。

2010年10月，美國總統(tǒng)奧巴馬臨時取消了對中國出口用于清除海上漏油的C-130大力神運輸機的相關(guān)限制，這一決定被中美兩國部分媒體過度解讀。中國有官方媒體稱，美國為今后放松出口管制釋放信號；美國媒體則質(zhì)疑，政府可能恢復對華出口軍事產(chǎn)品。

美國政府隨后澄清，此舉僅允許該運輸機在中國或過境中國在其他亞洲地區(qū)執(zhí)行溢油清除作業(yè)，由于美國的出口管制法規(guī)限制上述軍機在中國降落、加油或起飛，才會臨時取消這一限制。

但美國政府的確從2009年開始決定徹底改革出口管制體系。7月末，參與出口管制改革的總統(tǒng)國家安全顧問弗羅曼在出席一個研討會時向財新《新世紀》表示，正在進行的改革會使中國受益。

“以種類7為例，從國務(wù)院的軍品管制名單（US Munitions List，USML）轉(zhuǎn)移到商業(yè)管制名單（Commerce Control List，下稱CCL）的產(chǎn)品中，有15％的產(chǎn)品可以不再需要牌照，也就是說估計約有1800種產(chǎn)品過去不能出口到中國的將可以出口，此外中國也可以申請這一名單上其他需要牌照的產(chǎn)品，”他說，“但我們不會跨越之前的紅線，不會支持中國提高軍事實力。”

國安優(yōu)先

按照目前的武器管制名單，種類7包括武裝車輛及火車、坦克和作戰(zhàn)工程車、架橋車、軍用卡車、水陸兩棲車等，以及上述車輛的所有零部件和技術(shù)資料。這一種類共包括1.2萬個產(chǎn)品。

弗羅曼表示，其中1.1萬個會移到商務(wù)部名單下，移過去的產(chǎn)品中有50％會自動進入6月公布并生效的《戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)協(xié)議》（Strategic Trade Authorization，STA）涵蓋范圍。這一協(xié)議，允許美國認定的36個低風險國申請適用豁免牌照進口。另外35％則暫時仍需申請牌照，但之后會將其納入STA范疇，最后會有15％被劃為放松管制的產(chǎn)品列在名單底部，不需要牌照，最后這部分中國即可以購買，但其余部分仍需要申請牌照。目前尚不清楚具體哪些產(chǎn)品會被劃到中國可免牌照購買之列。

弗羅曼還表示，除了舉例的種類7，對種類8（太空和航空電子設(shè)備）、種類11（電子儀器）、種類15（空間設(shè)備）也在進行修改。

“在國務(wù)院名單上的東西，中國連申請牌照的機會都沒有，但轉(zhuǎn)移到商務(wù)部名單上之后，這些產(chǎn)品就不再被定義為軍品，盡管還是會有管制并需要申請牌照，但中國起碼有了申請機會。”曾在克林頓政府的商務(wù)部中主管出口管制的瑞奇（William Reinsch）向財新《新世紀》記者表示。

盡管中國在多個場合向美方表示希望放松對華出口管制，但從現(xiàn)實的角度看，此次美國對華出口管制政策調(diào)整只是其整個出口管制體系改革中次要的副產(chǎn)品，主要目的則是為了更好維護其國家安全。

“有些人在說經(jīng)濟利益的問題，我要強調(diào)的是這次改革和促進出口無關(guān)，和總統(tǒng)提出的出口倍增計劃無關(guān)，根本上是為了保護國家安全，而且這次改革也不是在去管制化，確實會有一些減少管制的措施，但這不是我們的目的。”弗羅曼在前述研討會上表示。

他認為，不存在所謂平衡經(jīng)濟利益和國家安全的說法。美國政府為了保障國家安全需要做兩件事：一是將重心放在最關(guān)鍵的技術(shù)上，對這些技術(shù)需要加強管制；二是要保證美國軍事和情報領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢。

盡管國會議員和政府不同部門之間各有看法，但一個公認的事實是美國的出口管制體系已經(jīng)過于陳舊，試圖管制的領(lǐng)域太廣，各部門缺乏協(xié)調(diào)且效率低下，而且牽扯執(zhí)法部門精力難以真正保證其核心敏感技術(shù)。

美國對軍品和所謂“軍民兩用”的商品和技術(shù)進行出口管制，諸如核材料與技術(shù)、可以導致核武器、化學和生物武器擴散的商品，以及可攜帶上述武器的導彈技術(shù)都在此列，但上述產(chǎn)品都有明確的軍事性質(zhì)，而容易引起爭議的是具有民用功能的軍事產(chǎn)品。

按照目前的規(guī)定，國防產(chǎn)品被定義為出于軍事應(yīng)用目的而專門設(shè)計、開發(fā)、配置或修改的產(chǎn)品，其既沒有大規(guī)模的民間應(yīng)用，也沒有和民用產(chǎn)品等同的性能，并且在軍事或情報方面廣泛應(yīng)用，其中包括軟件、技術(shù)、產(chǎn)品等。

按照目前的體制，美國的出口管制體系散布于不同的部門之中，軍民兩用商品和技術(shù)出口主要由商務(wù)部的工業(yè)與安全局管理牌照發(fā)放，CCL是該部門的主要名單。

以原產(chǎn)地為美國的商品和技術(shù)出口為例，首先要看某項商品是否應(yīng)該被分配給一個出口管制分類編號，這些編號全部列在CCL上。如果該商品屬于CCL所列的范圍，那么出口商需要將其受管制理由同《國家圖表》上所列最終目的地國匹配，通過圖表的坐標系確定該產(chǎn)品是否需要許可證。即使上述驗證豁免了該產(chǎn)品的許可證，但基于最終用途和最終用戶的關(guān)系，該出口商仍可能需要申請許可證。

USML名單上的軍品和技術(shù)出口，則由國務(wù)院管理。USML下面的幾乎所有產(chǎn)品出口都需要申請牌照，只有加拿大因為其被美國認為屬于同一防區(qū)而有部分例外，此后英國和澳大利亞在2010年也獲得了部分牌照豁免權(quán)。和CCL內(nèi)產(chǎn)品不同的是，USML的產(chǎn)品牌照要求是基于產(chǎn)品的性質(zhì)而非終端應(yīng)用方式和終端用戶，而且禁止出口到美國單邊制裁的國家和聯(lián)合國劃定的武器禁運國。

此外，針對特定國家的經(jīng)濟和貿(mào)易制裁則由財政部負責，國防部則對上述各部門提供支持，具體執(zhí)行者則除了上述部門，還包括國土安全部和司法部及其下屬機構(gòu)，而且各個部門的沒有統(tǒng)一的信息聯(lián)網(wǎng)，無法共享監(jiān)管信息。

這一設(shè)計的初衷，主要是為了在各個機構(gòu)之間制衡以保證審核的嚴格，卻由此帶來部門職權(quán)重疊。美國國會研究處在近期的一份報告中，稱這一混亂的體系既被出口商抨擊為“過于嚴格”，又被防擴散支持者稱為“管制不足”。美國審計總署（GAO）2007年的一份報告，也表示各個涉及出口管制的部門之間“缺乏協(xié)調(diào)”，國務(wù)院和商務(wù)部之間對出口商品管轄權(quán)存在爭議，牌照發(fā)放程序缺乏效率且存在不必要的拖延，并且對管制的有效性缺乏系統(tǒng)性評估機制。

改革方向

6月16日生效的《戰(zhàn)略貿(mào)易授權(quán)協(xié)議》，被視為出口管制改革具有實質(zhì)性意義的第一步。它首先重新劃分了管制體系內(nèi)的國家層次，包括阿根廷、英國、德國在內(nèi)的36個國家被列為第一層級，即“最受信任”的國家，對于高度管制產(chǎn)品擁有申請牌照豁免的權(quán)力，而處于第二層級的國家或地區(qū)從過去的127個驟減至8個，包括阿爾巴尼亞、中國香港、印度、以色列、新加坡、南非和中國臺灣，這些國家或地區(qū)也可申請牌照豁免，但需受“國家安全原因”限制。

美國希望，此調(diào)整在保障技術(shù)領(lǐng)先的同時使盟國獲益，以在更廣泛的層面維護自身國家安全，至于被認定不會影響其技術(shù)優(yōu)勢和國家安全的產(chǎn)品才可出口至其他國家，中國顯然屬于后者。

其次，這一協(xié)議縮小了需要高度管制的產(chǎn)品范圍。Arent Fox律師事務(wù)所在一份報告中分析稱，在此前政府草案中，工業(yè)與安全局列出了50項高度管制的產(chǎn)品項目，表示會考慮這些項目是否全部或僅部分放進針對第二層級國家或地區(qū)的協(xié)議中。但是在最終出臺的協(xié)議內(nèi)，它明確了11個項目可以整體申請牌照豁免，另有38個項目部分受限。

在瑞奇看來，國家安全確是開啟改革的主導因素，但經(jīng)濟因素并非不在考慮范圍，隨著美國經(jīng)濟低迷的走勢正變得逐漸重要，而針對中國開放的項目選擇可能會根據(jù)市場來定。

2009年8月，奧巴馬政府對整個出口管制體系開始全面審查，次年4月國防部長蓋茨則提出“四個一”方案，即建立單一出口管制牌照發(fā)放單位，建立統(tǒng)一的管制名錄，成立單一的執(zhí)行協(xié)調(diào)機構(gòu)，整合各部門的信息系統(tǒng)以建立統(tǒng)一系統(tǒng)。

按照計劃，整個改革分為三個階段，第一階段主要是明確管制內(nèi)容和定義，建立協(xié)同執(zhí)法機構(gòu)和改進牌照審批流程；第二階段則是將CCL和USML各自劃分出對應(yīng)的管制級別，從單邊管制向多邊管制發(fā)展，并整合各部門信息系統(tǒng)以形成統(tǒng)一的電子牌照系統(tǒng)，目前正處于這一階段；第三階段則是形成單一名單，并建立單一的牌照審批機構(gòu)，最后這一階段需要得到國會批準。

目前，將商品從USML移到CCL并不需要經(jīng)國會批準，但政府部門需要向國會發(fā)出通知，國會需要在30天內(nèi)答復是否否決。“從實際操作來看，國會往往會拖延很長時間，去年平均時間大概是217天。”瑞奇說。

由于出口管制涉及的法律《出口管理法案》（Export Administration Act，EAA）已過期，本屆國會正在準備更新這一法案。對于改革前景，前任國家安全委員會出口管制改革小組成員帕斯科（Brandt Pasco）向財新《新世紀》記者表示，目前國會成員意見還難以評判，但在政府角度來看，和以往政府最終失敗的改革不同，此次奧巴馬政府決心很大，相信會有實質(zhì)性進展。