今年超2萬億元史無前例的減稅降費規模下，有些地方財政減收，甚至可能影響一些地方減稅降費政策的落實。

為了解決這一問題，時隔3年國務院再次出手，調整中央與地方收入劃分，目的是在穩定當前收入分配總體格局下，緩解地方財政運行困難，支持地方政府落實減稅降費政策。

10月9日，國務院印發了《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（下稱《方案》），核心內容有三點：第一大稅種國內增值稅維持了現有央地“五五分享”不變，給地方吃下一顆“定心丸”；對地方增值稅留抵退稅50%采取均衡負擔機制，緩解部分地區留抵退稅壓力；后移消費稅征收環節并穩步下劃地方，增加地方財政收入。

“在當前大規模減稅降費背景下出臺這一《方案》，非常及時且有必要。延續此前過渡期的增值稅五五分享將有利于穩定市場預期，激發地方積極性，培育優勢產業。一些地方增值稅留抵退稅負擔減輕，可以讓留抵退稅這一減稅新政更好地落地。而作為中央稅種的消費稅首次部分劃給地方，則是地方稅體系構建的一個破冰舉動。”中國政法大學財稅法研究中心主任施政文告訴第一財經記者。

增值稅維持“五五分享”穩預期

1994年中國實施了分稅制改革，根據央地政府間關系劃分了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅種。地方最主要的稅種是營業稅，不過為了避免對企業重復征稅，近些年營業稅改增值稅，2017年營業稅正式被廢止，地方因此喪失了主體稅種。

為了保證中央和地方財政收入格局不變，2016年國務院發文改變了央地共享稅種增值稅的分享比例，即由此前的中央與地方按75%和25%分享，改為中央與地方各分享50%，這保障了地方既有財力，維持了中央和地方財力大體“五五”格局。

不過，增值稅五五分享只是一個2~3年的過渡期政策，國務院會根據央地權責劃分和地方稅體系構建等改革情況，再來研究是否適當調整。此后學界有部分專家建議，在一些中央稅種劃給地方的前提下，降低地方增值稅分享比重。這一收入的不穩定性讓地方政府官員比較擔心，也一定程度上影響著地方政府行為。

不過，此次《方案》繼續保持增值稅收入央地劃分“五五分享”比例不變，即中央分享增值稅的50%、地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。

施正文認為，這次改革原則是維持中央與地方財力格局不變，增值稅占了全國稅收收入的四成，因此短期內難以再（大幅）調整，依然維持現行分配比重，將進一步穩定社會預期。未來隨著央地權責劃分改革進一步推動，以及地方稅體系完善，增值稅比例仍有望調整。

財政部數據顯示，去年國內增值稅首次突破6萬億元。今年前8個月國內增值稅收入44908億元，同比增長4.7%。

減輕基層財政退稅壓力

上海財經大學教授范子英推算，今年2萬億元減稅降費中，中央財政大概承擔8000億元，地方財政承擔12000億元。因此地方政府對減稅降費的支持，是政策能否“落地”的關鍵。

目前各地不折不扣落實減稅降費政策，今年前7個月全國累計新增減稅降費13492億元，全年有望超過2萬億元。受減收影響，今年全國財政收入增速較小，其中前8個月地方財政收入同比增長僅2.8%，十多個省份收入出現下滑，十分罕見。

在多項減稅降費政策中，近期各地開始給符合相關條件的企業增值稅留抵稅款予以退稅。

增值稅納稅人當期銷項稅款不足以彌補其進項稅款時，其差額稱為留抵稅款。2018年以前，我國對增值稅留抵稅款不予退稅，而是讓企業結轉下期抵扣。這樣做相當于企業預繳稅款，占用了企業現金流，對前期投資巨大的制造業、高科技重資產企業不利。

為了減輕企業現金流壓力，2018年，我國開始對部分先進制造業等行業試點退還部分增值稅留抵退稅。今年試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的納稅人可以向主管稅務機關申請退還增量留抵稅額，9月部分先進制造業企業已經拿到了退稅，10月份更多的合規企業將獲得退稅，這對地方財政收入又是一大考驗。

這次《方案》調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，目的正是減輕一些退稅較多的地方財政壓力。

在保持增值稅留抵退稅中央與地方“五五”分擔比例不變的前提下，增值稅留抵退稅地方分擔的部分（50%），由企業所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，其余35%暫由企業所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔，墊付多于應分擔的部分由中央財政按月向企業所在地省級財政調庫。

范子英告訴第一財經，因為增值稅收入央地各分享50%，因此退稅也應該是各退50%。但問題在于增值稅是一個鏈條稅，有很多環節，不少環節增值稅收入留在其他地方，但退稅卻由退稅企業所在地承擔，負擔較重。因此這次《方案》采取均衡機制，更加合理。

施正文表示，如果增值稅留抵退稅分擔機制不合理，地方財政沒錢來退給企業，那這項退稅政策實際將無法落實。這次退稅分擔機制改革后會更加公平，也保障了這項減稅政策更好地落地。另外，《方案》要求合理確定省以下退稅分擔機制，切實減輕基層財政壓力，這也就要求省級政府要多承擔些退稅金額。

消費稅部分劃歸地方充實收入

地方失去主體稅種后，中央要求進一步健全地方稅體系，比如2018年新開征的環境保護稅全歸地方，成為地方稅。但市場預期的消費稅劃歸地方卻一直沒有實質性動作。

此次《方案》則揭開了消費稅部分劃歸地方的序幕。

《方案》稱，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。

其中，具體調整品目經充分論證，逐項報批后穩步實施。先對高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。

范子英認為，消費稅比較適合作為地方稅種。消費稅目前征收環節基本在生產環節，劃歸地方稅需要將征收環節后移至批發零售環節，這就可以確保稅源從生產地改為消費地，更加合理科學。

施正文告訴第一財經記者，消費稅不會全部劃歸地方，而是將部分稅目的增量收入給地方。目前先從高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石這類收入很小的稅目入手，因為這類稅目征管比較完善。未來在批發零售環節征稅的消費稅稅目會更多，其中規模較大的成品油可能納入。部分消費稅的增量部分劃歸地方可以增加地方財政收入，激勵地方優化營商環境和消費環境。而改革的消費稅存量基數仍歸中央，也保障了中央收入穩定。

為了避免地方故意做低消費稅基數，從而獲得更多的增量收入，此次《方案》明確提出防止一些地方人為干預稅收、突擊做基數。另外嚴肅查處各地干預企業經營、操縱稅源分布、地方市場保護等違規行為，防止為了短期和局部利益，搞違規政策洼地。

“這次《方案》解決過渡期后的增值稅央地收入分成問題，緩解增值稅留抵退稅地方財政壓力，引入消費稅健全地方稅體系，是央地財政關系規范化的重要一步。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇說。